▲阙明坤

作者简介：阙明坤(1983- )，男，厦门大学教育研究院博士生。福建 厦门 361005；无锡太湖学院党委委员，高等教育研究所所长。江苏 无锡 214000

来源：《复旦教育论坛》2017年第03期

内容提要：独立学院与经济领域混合所有制企业有着异曲同工之妙，都是不同所有制形式的交叉融合，具有混合所有制的基本特征。独立学院混合所有制办学包括以下五种模式：公办高校与民营资本合作；公办高校与国有资本、民营资本合作；公办高校与地方政府或国有资本合作；公办高校与非营利性组织合作；公办高校与外资合作。为满足《独立学院设置与管理办法》的要求，独立学院可以采取混合所有制进一步创新办学体制，包括引入民营资本、国有资本、PPP共建校园基础设施等。独立学院实行混合所有制办学体制面临产权、治理、风险等难题，需要进一步明晰产权关系，建立现代大学制度，健全相关法律法规。

关 键 词：混合所有制 公办高校 独立学院 办学制度

标题注释：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“高等学校分类体系及其设置标准研究”(14JZD046)。

一、问题的提出

独立学院作为我国高等教育办学体制改革和创新的重要成果，萌芽于1995年民办四川电影电视艺术进修学院与四川师范大学合作成立的四川师大影视学院，燎原于20世纪90年代后期江浙一带的国有民办二级学院，正式命名于2003年教育部出台的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，健全于2008年教育部颁布的《独立学院设置与管理办法》(简称“26号令”)。然而，教育部26号令将不同类型的独立学院统一划归为“民办教育”属性，按单一模式进行设置与管理，忽视了其差异性和特殊性，给学校发展带来困难。[1]

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。”发展混合所有制经济，主要就是借助非公资本与生俱来的体制机制优势帮助国有企业突破行政干预的束缚、激发市场活力，同时，借助国有资本的社会信用优势帮助非公资本消除隐性壁垒。[2]积极发展混合所有制经济，对于鼓励社会力量兴办教育具有重要指导意义。国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》(国发[2014]19号)提出：“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”这是“混合所有制”首次正式进入教育领域。正如教育部领导所指出的，“独立学院的快速发展为高等教育大众化做出了贡献，这种优质公办高校与社会力量合作的办学形式带有混合所有制的基本特征”[3]。通过混合所有制这一视角，我们可以找到一把打开独立学院大门的钥匙，看到更加真实的独立学院办学制度设计。

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目前，独立学院发展面临依法治教、规范办学、评估验收等新情况、新挑战，打破公办、民办二元思维模式，参照经济领域混合所有制改革经验，对于独立学院进一步创新办学体制、完善办学主体、破解发展难题、提升办学条件、优化治理结构大有裨益。

二、独立学院混合所有制办学体制的主要模式

混合所有制是由不同的所有制成分在企业内部以资本为纽带结合而形成的所有制形态。混合所有制经济是指不同性质的资本联合、融合或参股而形成的经济成分，一般采取股份制的资本组织方式。[4]产权经济学认为，如果一个组织可以通过使用一个以上的资源所有者的生产资源来提高生产效率的话，那么就会产生一份把这些资源结合起来使用的合约。[5]随着我国实行市场经济，各种商品和生产要素的流动不断加快，各种所有制的相互渗透和融合导致了混合所有制的兴起。《民法通则》规定，企业之间或者企业、事业单位之间的联营，有法人型、合伙型、合同型三种方式。不同所有制企事业单位之间的联营导致混合制组织的出现。混合所有制的存在体现了社会对不同所有制经济形式之间合作和共同发展的客观要求。我国出现和发展混合所有制经济，主要源于国有企业改革中寻找公有制同市场经济相结合的形式和途径，源于现阶段实行的适合中国国情的公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。[6]

从独立学院的发展轨迹可以看出，独立学院与经济领域混合所有制企业有着异曲同工之妙，都是不同所有制形式的交叉融合。独立学院的本质在于国有资产和民有资产在高教领域的有机结合，是一种混合所有制办学模式和新型的经济模式，它以改制(即不同所有制之间的拆分和组合)作为其主要特征。独立学院的实质就是高教领域产权主体多元化，即不同产权主体对独立学院的多元投资、互相融合而形成的产权配置结构模式。[7]

除了“校中校”型独立学院以外，现阶段许多独立学院拥有多个投资主体，投资来源主要包括举办者个人、企事业单位、股份制融资、外企或合资企业、贷款等。从混合所有制的视角来看，此类独立学院中既有国有资本，又有集体资本，还有民营资本、国外资本，办学模式多种多样。依据投资渠道与合作方式的不同，独立学院办学模式可分为五大类型。

1.公办高校与民营资本合作模式

这类独立学院属于典型的混合所有制模式，由公办高校负责教学和管理，民营企业负责投资建设，双方共同运作、分享收益，体现了“优、独、民”的政策导向，符合国家教育行政部门利用公办高校资源吸引社会资金发展高等教育的初衷。例如，南京理工大学紫金学院由南京理工大学与中国大森鞋业有限公司等三家民营企业联合举办。母体高校负责教育教学，推荐院长人选，拥有学院净收益30％的分配权；企业负责提供建设发展所需经费，推荐董事长人选，拥有学院净收益70％的分配权。此类独立学院嫁接公办高校和民营企业的双重优势，在全国较为盛行，特别是在中西部经济欠发达、政府财力有限的地区非常普遍。其劣势在于政府的参与和扶植较少，民营资本投资总量存在不足。“有的投入还不到一千万元人民币资本金，绝大部分资金都是以独立学院的名义向银行贷款。”[8]

2.公办高校与地方政府或国有资本合作模式

部分经济社会发展水平较高、高等教育资源匮乏的城市，对于引进高校、吸引人才具有强烈的愿望，地方政府热衷于与中心城市所在地公办高校合作举办独立学院。在这类合作模式中，地方政府或国企投入建设资金，负责新建校园，公办高校负责组织教学。由于地方政府坚持公益性，投入力度大，经费充足，故而此类独立学院发展起点很高、速度较快、关系顺畅、势头良好。例如，北京师范大学珠海分校由北师大与珠海市政府共同创办，珠海市划拨5000亩土地，不要求投资回报，分校用土地抵押方式贷款8亿元。此类合作模式中，有的地方政府不便投入财政资金，委派国资委下属国有企业投资。南京理工大学泰州科技学院由泰州高教园区建设发展公司出资举办，母体高校每年收取学费的12％作为管理费，国企收取学费的28％作为回报。在本类模式中还有一种特殊形式，由公办高校与地方政府、国有企业三方共同创办，如浙江大学城市学院。

3.公办高校与国有资本、民营资本合作模式

此类独立学院投资主体多元，属于典型的混合所有制形式，公办高校以教育教学资源参与办学，国有资本负责提供土地和部分经费，民营资本以实物或者资金投入，各方按出资比例确定股权。该模式广泛汇聚了各方资源，资金相对充裕，硬件设施较为完善，但同时也面临三方协调运作和内部治理的难题。以北京航空航天大学北海学院为例，北海市政府无偿划拨1103亩土地，不占学院股权；北京航空航天大学以无形资产参与办学，占学院30％股权；民营企业以资金投入，占学院70％股权。现实中，采用这类模式的独立学院数量不多，但也有一些探索案例。同济大学浙江学院办学模式中，民企以资金投入占股55％，国企以土地和资金出资占股45％，公办高校不占股。吉林大学珠海学院、复旦大学上海视觉艺术学院等在运行中也采用该模式。

4.公办高校与非营利性组织合作模式

大学教育基金会是高校依法成立的非营利组织，通过资金运作来实现基金的保值增值。2003年，国家规定试办独立学院要一律采用民办机制，合作者可以是企事业单位、社会团体或个人。为了符合要求，许多独立学院采取公办高校与下属教育基金会的形式联合创办。此类独立学院在江苏、福建、湖南等省份数量占据一定比重。江苏省25所独立学院中，有南京大学金陵学院等10余所采纳本模式。部分独立学院在与企业合作的过程中发生纠纷和摩擦，也选择终止与企业合作，改由公办高校教育基金会投资举办。苏州大学文正学院创办之初由苏州大学与苏州市凯达房地产有限公司举办，后来投资方变更为苏州大学教育发展基金会。该模式的优势是办学条件相对较好，体制运行顺畅，师资力量较强，社会认可度高；存在的问题是，这种模式属于“同构性扩张”，办学缺乏特色，有可能办成校中校，不利于吸引社会力量投入。

5.公办高校与外资合作模式

随着改革开放的深入推进，吸引利用外资的力度越来越大，目前海外侨胞和港澳同胞投资创办的企业占我国外资企业总数的70％以上。公办高校与外资特别是海外侨胞和港澳台同胞创办的企业合作举办独立学院，是混合所有制形式的又一种表现，一般由公办高校负责日常教学，外资出资建设校园基础设施。此类模式的独立学院为数不多，往往具有一定的国际化办学特色。例如，广东海洋大学寸金学院由泰国华人青年商会副会长李敏创办的湛江寸金教育集团投资举办。华侨大学福建音乐学院由爱国华侨、国际著名音乐家蔡继琨兴办，向海外爱国华侨华裔集资。福建师范大学闽南科技学院由菲律宾爱国华侨投资举办，已投入2亿多元建设校园基础设施。

以上独立学院混合所有制办学模式各有不同，但是均有几个共同特点：投资主体均是多元的而非单一的；办学经费来源渠道是多样的；治理主体是两个及以上。

三、以混合所有制创新独立学院办学体制的形式

当前，独立学院“五年过渡期”已结束，即将迎接教育部规范验收。独立学院面临着占地面积不足，办学条件不达标，办学主体残缺，法人财产权落实缓慢，对母体高校依赖性太强等一系列难题。教育部领导曾为独立学院规范发展指出了六条出路：与企业合作继续举办独立学院；转设为民办普通本科高校；并入公办高校；进行资产整合合并继续举办独立学院；由当地政府支持转为公办高校；终止办学。诸多办学路径都涉及独立学院办学主体的增加、变更或融合。独立学院通过探索混合所有制，有利于创新办学体制，促进办学条件达标，至少有以下三种实现形式：

1.引入民营资本

随着独立学院办学规模的快速扩张，教育部2003年规定的300亩校园面积已无法满足教育教学需要，教育部26号令要求独立学院的设置标准参照普通本科高校，提供不少于500亩的国有土地使用证，这对于全国多数独立学院是一大考验。独立学院可以尝试引入信誉良好、拥有教育情怀的民间资本，开展混合所有制办学，这样可以利用民间资本的市场意识，引入现代企业经营理念，建立灵活高效的运行机制，破解独立学院投资主体单一、办学经费短缺等问题。民营企业进入独立学院的形式多样，包括出资入股、收购股权等，既可以用货币出资，还可以用土地、实物等方式出资。独立学院引入民企分为两种情况。一种情况是独立学院原来办学主体残缺，没有真正的社会力量投资方，故而引进了新的办学主体。例如，湖北民族学院科技学院公开招商引资，投资15.8亿元建设新校区，恩施自治州长青教育发展有限责任公司中标成为投资方。另一种情况是，独立学院原先有社会投资方，后因合作关系、资金状况，进行了投资主体变更，新的民营企业进入，譬如辽宁医学院医疗学院、南京航空航天大学金城学院等。值得关注的是，全国应势出现一批投资收购独立学院的教育产业集团，开展连锁经营。例如，北方投资集团、河南春来教育集团、武汉雅达教育集团分别投资举办14所、6所、3所独立学院。

2.引入国有资本

独立学院除了引进民营资本，还可引入国有企业投入，这亦是促进独立学院办学主体完善的重要举措。独立学院依靠学费收入滚动发展，办学资金短缺，缺乏发展后劲。探索国有资本参与办学，通过多元的经费投入，有利于减少独立学院经费压力，发挥国有资金的引导作用和社会诚信效应。近年来为促进独立学院办学面积“达标”，部分省份采取高校与地方政府合作的方式加大扶持力度，政府提供无偿给地、无偿建设等优惠政策，吸引独立学院迁址办学，充分拓展办学空间。江苏省有南京中医药大学翰林学院、南京医科大学康达学院等7所独立学院迁至高教资源匮乏的苏中、苏北等地区办学。江苏科技大学南徐学院搬迁至张家港市，更名为江苏科技大学苏州理工学院。该学院在办学协议中明确：江苏科技大学提供办学所需的无形资产和设备价值评估值为9.49亿元；张家港市金城投资发展有限公司提供学院所需的用地及设施建筑共计9.12亿元。在浙江省，有浙江财经学院东方学院、浙江工商大学杭州商学院等11所独立学院从杭州、温州等省会城市、中心城市外迁至附近的县市区，拥有了独立校园。浙江工业大学之江学院从杭州市搬迁至绍兴市办学，由绍兴市柯桥区出资10.7亿元新建校园，占地600亩。

3.PPP共建基础设施

近年来，政府和社会资本合作(PPP)模式方兴未艾，政府为增强公共产品和服务供给能力，纷纷与社会资本建立利益共享、风险分担的长期合作关系。我国教育领域PPP模式亦风生水起，逐年增加。独立学院作为一种公私合作的崭新制度设计，采用PPP模式既具有体制机制上的优势，又有改进办学条件的现实需要，可以利用社会资本承担新建校园项目的设计、建造、运营，是实行混合所有制办学的一种有效途径。对于经营收费难以覆盖投资成本的独立学院建设项目，可通过政府授予特许经营权、提供补贴、直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)模式。扬州大学广陵学院整体搬迁实施PPP项目，采用BOT运作方式，工程建设费用8.71亿元，新校区占地535亩，投资政府委派一家国企作为出资代表，与社会资本共同组建项目公司，双方出资比例为10％∶90％。[9]对于独立学院校园建设中缺乏使用者付费基础的实训基地、教师公寓等非经营性项目，可以采用建设—拥有—运营(BOO)模式。贵州财经大学商务学院实训基地PPP项目实行BOO运作方式，合作期限为20年，回报机制采取政府付费。浙江农林大学暨阳学院教师公寓PPP项目采用诸暨市政府付费购买服务的方式，项目竣工验收合格后完成资产移交。此外，独立学院还可以采用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等模式，充分利用社会资金，弥补办学经费的不足。

四、独立学院混合所有制办学体制面临的风险

1.混合所有制办学模式可能导致产权模糊不清

独立学院融入了举办高校的无形和有形资产，又有各种不同性质的资金投入，多种资产错综复杂。其一，公办高校投入的无形资产不明晰。《独立学院设置与管理办法》规定，普通高等学校投入办学的无形资产，应当依法作价。然而，绝大多数独立学院创办之初签订的协议只规定举办高校收取一定的管理费，没有进行成本核算，并未明确无形资产所占比例，再加上无形资产评估较为复杂，导致母体高校的投入难以量化。其二，法人产权不完整。虽然《民办教育促进法》规定民办学校享有法人财产权，但是，独立学院投资方担心资产过户后不能抵押和贷款，且过户需缴纳资产评估值5.5％左右的高额税费，加之有的独立学院由国有企业举办，过户涉及国有资产流失，诸多原因致使独立学院法人财产权落实缓慢，所有权主体虚置。其三，增值资产归属不明晰。有的合作协议只规定合作期间的利润分配，而对合作办学期满后独立学院财产归属只字不提。独立学院在滚动发展过程中，利用国家优惠政策、银行贷款和学生学费，办学规模和资产总值不断扩大，积累的资产由几千万元增至数亿元，对于增值资产归属尚无明确的规定。一些独立学院在转设时，母体高校与投资方对产权问题争论激烈。独立学院产权关系不清容易造成资源无效配置，影响投资办学动力。

2.混合所有制办学模式可能导致治理结构不完善

独立学院采取混合所有制办学模式，改变了传统高校治理结构存在的单向性弊端，但同时也带来一些新的冲突。首先，举办高校与社会投资方存在冲突。公办高校注重教育规律，讲究教育质量，追求社会效益；社会力量投资方注重市场规律，讲究办学成本，追求经济效益。浙江省“国有民办”独立学院盛行，就是因为“母体高校方认为，与其与投资方合作，将一部分办学结余交给他们，不如通过银行贷款，向银行支付贷款利息，会更有利于发展教育事业”[10]。在混合所有制办学模式下，民间资本与国有资本两股力量有时会相互抵牾，资本的逐利性与教育的公益性出现冲突。2010年上海财经大学浙江学院发生投资方撤资办学事件，起因就是举办高校与民营企业投资方对独立学院决策权的争夺。其次，独立学院办学者与投资者存在矛盾。以院长为代表的办学者群体与以董事长为代表的投资者群体站在不同立场，在投资与回报的关系上存在利益博弈。办学者希望增加教育投入，改善教师福利；而投资者急于追求回报，忽视内涵投入。有的独立学院董事会和院长职责权限不清晰，出现“越位”、“错位”或“缺位”现象。[11]同时，独立学院制衡机制与监督机制缺失。董事会运行程序不够规范，董事会机构虚设、职能虚化，教工代表和社会贤达偏少。监事会制度不健全，缺乏对办学的有效监督。教职工话语权缺失，难以参与学校民主管理。许多独立学院教职工自身权益缺乏保障，兰州交通大学博文学院开除身患癌症教师就是印证。此外，投资方内部发生矛盾，股东之间有时出现经济纠纷，广州大学华软软件学院曾发生创办者之间争夺学院控制权事件。

3.混合所有制办学模式可能导致经营的风险不对称

独立学院采取混合所有制办学模式，吸纳不同性质的投资主体。“所有者拥有主要的剩余控制权和极少量的剩余索取权，经营者却拥有大比例的剩余索取权和对经营的监督权，而无能力承担剩余控制权。”[12]这种权利的不对称在实际运行中可能导致一系列办学风险，包括抽逃资金、民事纠纷、资产流失、教学不稳定、变更混乱、并购重组失序、停办解散等。一方面，母体高校虽然只从独立学院提取一定的管理费，不承担债务连带关系，但是仍然要对独立学院的教学稳定、学生安置负责，承担巨大的教学风险和无限的法律责任。上海财经大学浙江学院停办事件引发上千学生和家长的集体抗议，投资方声称合作办学协议已经终止，校区已经租出去，学生的去留将由上海财经大学全权负责，后来合作方由金华市国资部门接收，此事件方才平息，产生的社会影响值得深思。另一方面，投资方鉴于产权的模糊和收益权的不明确，往往会降低持续投入的动力，出现追求短期回报、急功近利的现象。近年来，已有独立学院发生不稳定事件。例如，投资方非法挪用办学资金而被追究刑事责任，举办者私下交易转让买卖独立学院赚取巨额费用，母体高校与投资者因产权纠纷和利益分成而对簿公堂，等等。

五、混合所有制视野下独立学院办学体制创新的对策

1.进一步明晰产权结构

独立学院在探索混合所有制办学的过程中，需要清晰划定产权，调整产权规则，明确股权比例。具体有三种方法。一是构建股份制产权结构。可以将母体学校投入的资产形态进行转化，即以无形资产作为母体学校实际投入，构建股份制形式，使主体都有股份，或者直接将管理费比例转为股份比例[13]。当前，国内已有一些独立学院签订了股份制合作协议。例如，江西农业大学南昌商学院投入包括三方面，公办高校的无形资产占20％，提供土地算作4000万元出资，加上附属物，三者共占65％的份额；企业投资1.2亿元，占35％的份额。[14]这一办学模式对投资的比重、回报的比例和时间、资产归属都有明确规定，避免了日后的矛盾。二是建立公益性法人产权结构。独立学院在运行中，母体高校一般只提取管理费，对产权诉求不多，投资方实际控制了独立学院的财产权，出现一些急功近利现象，学院滚动发展所累积形成的资产并没有成为公益性法人财产。可以尝试建立公益性法人产权结构，学院的财产属于社会公有，不属于任何组织或个人，由理事会负责管理。有学者提出，在产权结构上要形成公立学校的无形资产、投资方的实物资产和专家教授所代表的社会资本的三角产权结构，引入举办方和投资方以外的第三方力量，平衡公私两种制度。[15]三是建立公益信托财产制度。公益信托是指委托人将财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义进行管理或者处分的行为。许多公办高校与地方政府合作举办的独立学院房屋、土地过户困难，可以考虑采取公益信托的形式，将各办学主体的投入作为公益信托财产交给学院使用，明确学校财产的教育公益属性，通过理事会、董事会来管理财产，明确合作的期限，对期限届满后学校的产权应明确地归高校，或为社会公有，或者设立为公益信托财产。[16]

2.建立现代大学制度

著名教育家夸美纽斯认为，制度是学校一切工作的灵魂。“哪里制度稳定，那里便一切稳定；哪里制度动摇，那里便一切动摇。”[17]如何有效借鉴现代企业制度的基本框架与合理内核，建立起多方参与、科学决策、民主管理和运行高效的现代学校制度，既是探索混合所有制学校的最大初衷，也是探索混合所有制学校的最好归宿。[18]独立学院建立政府宏观管理、社会广泛参与、学校依法自主办学的现代大学制度，是实现可持续发展的题中应有之义。从宏观层面来看，政府要加强对独立学院的宏观指导。政府作为高校设置的管理者，行使行政规划、统筹引导、扶持支持的职责，为高校发展提供公平的竞争环境，建立服务型的高等教育管理体系。[19]做好独立学院的顶层设计，促进独立学院规范发展、特色发展，鼓励独立学院不同混合所有制模式百花齐放、各展所长。把治理结构规范化纳入办学水平达标验收评估内容，充分发挥例行年检的督导作用，主要检查董事会的董事资质、报批备案、重大决策；校长、副校长的资质、议事规则、会议纪要；党委发挥政治核心作用及机构设置、会议纪要。[20]从独立学院微观层面看，要完善办学协议，建立规范的大学章程，在投资者、举办高校、管理者和教职工等利益相关者之间建立一套科学的决策、执行、监督机制。要健全董事会、监事会制度。合理的人员构成对于独立学院董事会具有重要意义。“高等教育的管理机构必须是由专家和院外人士两方面组成的学术自治才会实际有效。没有前者，大学就会信息不准；没有后者，大学就会变得狭隘、僵化，最后就会与公众的目标完全脱节。”[21]耶鲁大学董事会中有11个常设委员会，包括重大事务委员会、财政委员会、审计委员会、投资委员会、教育政策委员会、机构政策委员会、建筑与土地委员会、薪酬委员会等。[22]要理清董事会与院务会的责权利，依法保障独立学院院长的管理权和教育教学权，做到专家治校。加强党的领导和建设是独立学院现代大学制度建设的重要一环，党委要充分发挥政治核心作用，确保社会主义办学方向。此外，要健全学术委员会、教代会、职代会等，保障教授群体的学术权力和广大教职工参与民主管理、民主监督的权利。

3.健全相关法律法规

独立学院采取混合所有制办学体制虽然已经积累了丰富经验，但是仍面临一系列法律障碍和政策瓶颈。民间资本进入独立学院领域增资扩股和并购投资，缺乏相关制度依据；混合所有制院校的管理体制、政治待遇、行政关系、教师身份不明晰；政府投资所形成的国有资产、公司融资所形成的租赁资产、社会捐资和滚动积累所形成的法人资产，如何得到有效保护，尚缺乏明晰的法律规定，这些政策空白都有待填补和完善。[23]只有建立健全完备的法律制度，才能从根本上为独立学院混合所有制办学模式保驾护航。首先，要清理不适应混合所有制发展的陈规旧法，化解法律冲突，为不同所有制企业营造公平统一的法治环境，这是当务之急。其二，要加快制订指导混合所有制办学的政策意见，明确混合所有制院校的法律地位、机构属性、审批程序、资产结构、注册登记、收益回报、退出机制等。其三，要健全民办教育相关法律法规。混合所有制院校处于既非公办又非民办的尴尬地位，法律规范对混合所有制高等院校提供保障和监管的缺失，迫使其走在灰色地带，增加了公共财政的投资风险。[24]随着《民办教育促进法》的修订，按照新法规定，混合所有制独立学院同其他民办院校一样，不能再处于混沌状态之中。独立学院登记为非营利性，那么混合所有制中的民营经济主体将不能取得办学收益；登记为营利性，举办者可以取得办学收益，但是有的独立学院有公办高校投入，有的还有政府国有资本投入，要登记为营利性亦非易事。现实中，一些独立学院担忧“选择成为营利性学校是否会被挤压生存空间，是否不考虑其提供教育服务的公益性，完全等同于一般的商业组织”[25]。随着法律和政策的不断健全，独立学院混合所有制办学模式必将不断走向完善。一方面，要大力支持地方政府、国企投资举办的独立学院走非营利性道路，在财政、土地、税收等方面给予扶持。另一方面，也要支持一些民营企业投资举办的独立学院光明正大地走营利性之路。“如果说美国有着令世人羡慕的高等教育体系，那部分功劳要归于营利性大学长期以来的影响，因为它们代表了直接适应社会需要和经济需要的教育，代表了把产品和服务变成利润的权利。”[26]无疑，我国独立学院中有相当一部分属于投资办学，允许其选择营利性道路，将有利于真正实现民办教育分类管理。

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